近年来，出于国家安全考虑，各国对外国企业投资监管趋严。2019年3月5日，欧盟理事会正式批准其与欧盟议会就欧盟外商直接投资审查制度达成协议。2019年4月11日，《欧盟外资审查框架法案》（“法案”）生效，将于2020年10月11日付诸实施。欧盟委员会主席容克认为，该法案有助于欧洲捍卫其战略利益，“我们需要就针对欧洲战略资产的外国公司收购进行审查。我希望欧盟继续保持开放，但我已多次表示，我们不是天真的自由贸易者。在几乎创纪录的时间内通过并生效这项提议表明我们是认真的，在捍卫欧洲利益方面，我们将始终言出必行。”欧盟外资审查框架法案是欧盟首部外资审查法案，主要限制外资对关键领域的并购，防止关键领域的技术外流。

一、欧盟外资审查制度的产生背景

一方面，当前外资大规模并购的趋势有可能对欧盟技术优势造成损害，不利于欧盟安全。据欧盟统计，计算机与电子产品是第三国在欧盟并购和绿地投资最多的领域。2017年二季度，第三国在欧盟计算机和电⼦子产品领域的并购金额超过323亿欧元，相比之下，对欧盟的传统制造业的外国直接投资再次放缓。[2]外国投资越来越重视各国的战略资产，青睐与关键技术、高新科技、基础设施等相关产业。

另一方面，在法案生效前，欧盟在外资安全审查方面缺乏统一立法，欧盟委员会在该领域影响甚微。在27个欧盟成员国中，仅有11个国家建立了外资审查机制。然而即使是在这些存在外资审查机制的国家里，也存在审查范围、标准、审查原因、审批程序、审批时间等方面的差异。

二、欧盟外资审查制度的主要内容

法案共有17条规定，规定了适用范围、审查机制、审查因素、年度报告、合作机制、影响欧盟利益的外资项目、信息要求、国际合作、评估等内容。欧盟外资审查制度确立了欧盟外资审查合作与信息交流机制，扩大了欧盟委员会话语权。但是，欧盟委员会意见对成员国没有强制约束力，成员国也没有向欧盟让渡国家安全领域的权限。法案实施后，欧盟加严外资监管的趋势将得以强化。

法案中，涉及审查的外国投资领域包括关键基础设施、关键技术、关键供应、敏感信息获取以及媒体自由和多元化。法案中的影响欧盟利益的外资项目主要指涉及较大金额或比例的欧盟资助项目，或被关键基础设施、技术或投入领城的欧盟法律所涵盖的项目。法案中列目清单，包括欧洲卫星导航系统（伽利略和 EGNOS）、哥白尼计划、地平线2020、泛欧交通、能源和通信网络、欧洲防务工业发展计划以及永久结构性合作项目。而对于外国投资者，成员国还需要考虑外国投资者是否由第三国政府直接或间接控制、是否已有涉及影响欧盟成员国安全或公共秩序的行为、是否存在从事非法或犯罪的严重风险。

在审查程序方面，外资项目的安全审查仍由投资所在成员国开展，但成员国应将外资项目信息及时通报欧盟委员会和其他成员国。“欧盟成员国在国家安全领城仍具有独立的责任和权力；成员国仍保留各自外资安全审查机制，并具有建立、调整、修改的权力；欧盟及第三国可对成员国外资安全审查提出建议，但成员国掌握最终决定权。”

三、欧盟外资审查制度对我国企业对欧投资的影响

有观点认为欧盟外资审查制度的建立是考虑到一些来自中国的投资可能对欧洲利益构成威胁，尤其是在安全方面。欧盟贸易委员马尔姆斯特伦也对“立法是为了应对中国在欧洲急剧增长的投资”这一说法表示赞同。

另一方面，德国墨卡托中国研究中心（Mercator Institute for China Studies, MERICS）和纽约研究公司荣鼎咨询（Rhodium Group, RHG）的一项调查显示，中国企业在2018年完成了价值173亿欧元的外商直接投资交易。研究人员称，这一数字比2016年370亿欧元的峰值下降了50%以上，是2014年以来最低的水平 。这一趋势可以归因于中国持续的资本管制和流动性收紧，以及所在国日益严格的监管审查。

欧盟外资审查制度对我国企业对欧投资存在一定的影响，具体可以概括为两方面。首先，涉及外国投资审查程序的交易成本将明显高于以往。除了传统的收购步骤，例如市场调查、财务咨询、尽职调查、交易融资等步骤之外，还可能需要增加一项复杂、不确定且耗时的外国投资审查程序。其次，企业赴欧投资的风险增加，对欧投资项目最终获批的难度增加。欧盟外资审查的领域、范围广，其影响安全或公共秩序的五大大领域，几乎覆盖了当前高新技术相关的全部领域，而影响欧盟利益的项目规模光、耗时长、参与企业众多，这些都增加了企业赴欧投资的风险。对于外国投资者而言，某些战略领域的准入将受到限制，甚至被简单地排除在外。

由于法案规定欧盟委员会和成员国需要特别考虑外国投资者是否由第三国政府直接或间接控制的因素，并鼓励欧盟委员会和成员国考虑国家主导的对外投资项目情形，我国企业尤其是国有企业赴欧投资可能面临歧视。欧盟委员会及第三国实质上具有干预任何成员国外资安全审查的隐性权力。这种情况下，若欧盟委员会或其他成员国存有异议，我国企业的对欧投资也可能面临较大的安全审查风险。

四、对中国投资者的建议

外资审查框架的出台凸显了欧盟在面对内外部挑战日益增强的保护主义倾向。虽然该法规定了非歧视原则，且欧盟一再宣称不针对任何特定第三国，但还是将影响中国投资者对欧洲市场的投资情况。该法实施后，我国企业作为投资者开展对欧投资合作将可能面临更多法律障碍和监管壁垒。我国投资者应加强风险防范，谨慎选择并购目标。在交易前进行全面的风险评估与尽职调查，提高审查通过机率交易时在股权转让协议中增加一系列对应条款和救济机制，以防出现交易被否决，避免中方投资者遭受重大损失。